Опыт применения российского рыболовного законодательства показывает, что необходим целый ряд изменений.
О несовершенстве российского законодательства, регулирующего работу рыбохозяйственного комплекса, в рыбацком сообществе говорят уже долгое время. В большинстве случаев аргументация рыбопромышленников более чем убедительна. Такие проблемы, как затянувшийся конфликт рыбаков-прибрежников с пограничниками или сложности с оформлением ветеринарных сопроводительных документов могут разрешиться только благодаря обоюдной работе государства и отрасли.
О планируемых изменениях в отраслевом законодательстве «Рыбацкой газете» рассказала заместитель руководителя Федерального агентства по рыболовству по экономическим вопросам Надежда Шебина.
Биржи – отменить, реализацию уловов для науки - разрешить
- Надежда Вячеславовна, Росрыболовство готовит сейчас целый ряд законопроектов и поправок. Расскажите о них подробнее?
- Кроме законопроекта об аквакультуре и изменений в Закон о рыболовстве в части совершенствования механизмов осуществления прибрежного рыболовства, мы работаем над Законом о браконьерстве, который усилит ответственность за нарушение норм законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов. Тут непростая ситуация с нашими коллегами из МВД России и ФСБ (опять же мы передаем его в Минсельхоз России) - три стороны, у каждой своя точка зрения. Но, думаю, мы выйдем из этой ситуации.
Есть распоряжение Правительства Российской Федерации № 56-р от января 2011 г. о совершенствовании контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере рыболовства – в нем есть поручение о разработке законопроекта, который бы предусматривал замену ветеринарно-сопроводительных документов на так называемое «рыбное сырье» копией разрешения на добычу (вылов). Очень важный вопрос. Законопроект мы передали в Минсельхоз России. Сложность здесь в том, что ведомство, с которым у нас было некое непонимание по этому вопросу, теперь должно решить судьбу этого законопроекта. Мы уже провели одно совещание в министерстве и надеемся все-таки найти пути решения всех спорных вопросов. Тем более такую готовность наших коллег мы видим.
Готовятся изменения в 26-ю статью Закона о рыболовстве. Здесь стоит задача разработки механизма оперативного принятия решений об установлении ограничений рыболовства.
Законопроект о внесении изменений в Закон о рыболовстве в части установления правил рыболовства в открытом море в зоне действия международных договоров, разработанный нами, на данный момент, насколько мне известно, уже направлен Минсельхозом России в Правительство РФ.
Прорабатывается законопроект о любительском рыболовстве. Поступило много замечаний из Минэкономразвития России, сформированных в рамках нового для всех нас института оценки регулирующего воздействия – занимаемся ими.
Мы поддержали законопроект Минрегиона России, регулирующий вопросы промыслов коренных малочисленных народов в части, касающейся рыболовства, поскольку для них и для лиц, приравненных к ним, предусматривается возможность добычи (вылова) водных биоресурсов для личного потребления без ограничений (остается только два обязательных условия – ловить традиционными методами и орудиями, а если ловишь на рыбопромысловом участке, то необходимо просто уведомить заблаговременно его основного пользователя). Стоит отметить, что документ предусматривает такую свободу добычи водных биоресурсов только для физических лиц (обычных граждан), общины же, являясь юридическими лицами, должны будут осуществлять рыболовство на условиях, равных для всех участников рыбной отрасли, целью деятельности которых является извлечение прибыли, и мы начали уже получать жалобы по этому вопросу. В законопроекте предусмотрен переходный период, т.е. до конца срока действия договоров на предоставление рыбопромысловых участков, общины смогут ими также пользоваться. Дальше, как в мировой практике: для личного потребления ограничений не будет. Коммерческая же деятельность должна вестись на общих основаниях.
В настоящее время также ведется работа по исключению из 19-ой статьи Закона о рыболовстве ссылки о реализации продукции из водных биоресурсов на биржах. Такое право уже предусмотрено в российском законодательстве, а обязывать производителей выходить на биржу нельзя.
Есть инициатива снять запрет на реализацию уловов, полученных при осуществлении рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях, чтобы решить вопросы с необоснованной и затратной утилизацией использованных для научных исследований уловов, но при этом сохраненных в качественном и безопасном для использования в производстве продукции состоянии. Планируем получить на эти цели финансирование из федерального бюджета.
В Минсельхоз России нами направлен также так называемый маленький Закон о любительском рыболовстве, в который возвращены нормы, касающиеся свободного осуществления любительского и спортивного рыболовства.
Законопроекты на выбор
- Какие изменения, по вашему мнению, необходимо внести в закон, регламентирующий прибрежное рыболовство? Например, трактовка понятия «обработка рыбы» сегодня вызывает много вопросов.
- Основных проблем в прибрежном рыболовстве сегодня две: это невозможность переработки выловленной продукции (и какой переработки) и перегруз. После внесения в Закон о рыболовстве определенных изменений в декабре 2008 г. и в декабре 2010 г. федеральными законами № 250-ФЗ и № 420-ФЗ, в нем возникли внутренние противоречия. Изменения были внесены несистемно и сейчас при применении их на практике, возникли проблемы. У нас есть понятие «улова», есть термины «живая», «охлажденная», «замороженная» или «обработанная» рыба. Причем расшифровки понятия «обработанная» в Законе о рыболовстве нет. И в то же время при осуществлении прибрежного рыболовства (это тоже норма нашего закона) уловы должны в обязательном порядке поставляться на берег для переработки. Получается - «обработанные» для переработки. Так что же можно делать на судне в качестве обработки уловов для переработки на берегу? Вот отсюда и пошли разночтения в понимании норм закона с пограничной службой и, как следствие, соответствующие санкции.
Кроме того, вышел общий технический регламент о требованиях к пищевой продукции. В нем понятия «обработка» и «переработка» стали идентичными. Понятие расшифровывается как тепловая обработка (за исключением заморозки), сушка, копчение, концентрирование и т.п. или совокупность этих процессов. Получается, что в связи с принятием данного техрегламента возникает неясность в применении норм Закона о рыболовстве. Поэтому мы разработали новый законопроект, предоставляющий право производить продукцию, за исключением тепловой обработки (кроме замораживания и охлаждения), на судах, осуществляющих прибрежное рыболовство, и направили его в Минсельхоз России.
В основном он согласован с федеральными органами. Много спорили с ФСБ по этому поводу – рыбацкое сообщество в курсе этих споров. Там несколько другое представление о проблеме – пограничники настаивают, чтобы было более четко прописано, какие именно виды переработки возможны на судне, с чем не всегда соглашаются наши рыбопромышленные организации. Неоднократно проводились совещания с обеими сторонами, где мы пытались найти взаимоприемлемое решение, чтобы не остановить «прибрежку». Сейчас мы вроде бы нашли некий компромисс и внесенный в Минсельхоз России законопроект должен запустить процесс принятия законопроекта, который немного затягивается в связи с реорганизацией ведомства. Мы надеемся, что этот вопрос будет решен.
В том же законопроекте мы пытаемся отрегулировать вопрос перегруза уловов с судна на судно. Тоже понятно, почему он нужен. Дальний Восток, Север становятся явно нерентабельными для осуществления прибрежного рыболовства, если ничего не изменить. Чтобы соблюдать законодательство, добывающим судам приходится всю продукцию везти на берег. А в указанных регионах районы промысла удалены от портов и других мест выгрузки на сотни миль. К тому же большую часть года многие порты Дальнего Востока закрыты льдом, что еще больше увеличивается путь доставки судами продукции до доступных портов: Владивосток, Петропавловск-Камчатский и др. Удельный вес затрат на топливо и другие ресурсы текущего потребления при доставке добывающими судами уловов из районов промысла на берег достигают в себестоимости добываемых водных биоресурсов до 50%. Понимая эту проблему, мы предложили решение в новом законопроекте.
Одновременно активизировались и депутаты – таким образом, сейчас рассматриваются два законопроекта – депутатский и наш, который мы подготовили по поручению Правительства Российской Федерации. Мысли и идеи у нас идут в одном ключе. А какой законопроект пройдет – это уже покажет процесс. Главное решить проблему.
Квоты и кредиты
- Планируется ли увеличить сроки распределения квот на вылов?
- На последнем, Третьем съезде работников рыбного хозяйства сформулировано решение о возможности закрепления долей квот на 20 лет. Но есть определенная осторожность в подходе к решению этой проблемы. Не все так однозначно. Участки распределяются на срок до 20 лет, квоты – до 10 лет. Надо как-то эти сроки между собой скоррелировать. Первое, что нужно проработать: участки распределялись в разное время и в разных субъектах на разные периоды. До 20 лет – не значит ровно двадцать. Таким образом, сначала надо полностью собрать информацию по участкам, все проработать и обосновать, чтобы снова не получилось, что нормы введены, а их реализация вызывает новые проблемы.
Несистемно, выборочно, вносить изменения в законодательство чревато. Не поняв возможных последствий, просто заменить цифру 10 на 20 лет было бы неправильно. Сказать, что изменения будут внесены в течение 2012 года, пока не готова, но вопрос активно прорабатывается.
- На Сахалине в июле обсуждалась возможность использовать право на добычу и вылов в качестве залога под банковские кредиты. Насколько вероятно, что такая возможность будет реализована?
- Этот вопрос также давно прорабатывается в Агентстве и соответствующие предложения по изменениям в законодательство нами вносились в Правительство Российской Федерации и потом направлялись в Госдуму еще в 2010 году, но не были приняты.
В целом законодательство Российской Федерации содержит достаточное количество норм, позволяющих использовать такое право в качестве залога по обязательствам, в том числе в целях получения банковских кредитов. Так, статья 32 Закона о рыболовстве предусматривает условия перехода такого права от одного лица к другому. Статья 336 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает возможность залога имущественных прав. Но есть и другая сторона вопроса - такое право непривлекательно для банков в качестве предмета залога, поскольку в Законе о рыболовстве установлен ряд условий его хозяйственного оборота.
Проблема эта, как и другие, не так проста, как кажется на первый взгляд. Здесь также много «подводных камней». Наше законодательство о рыболовстве в целом, как и распределение квот, построено на историческом принципе. Более того, мы его развиваем, то есть если раньше, до 2009 г., при распределении квот между пользователями брали историю по объемам добычи (вылова) водных биоресурсов за четыре года, то теперь за девять лет. Исходя из этого принципа, промысел осуществляется лицами, для которых такой вид деятельности является исторически сложившимся. Отсюда и установленные Законом о рыболовстве ограничения оборота таких прав. Так, предоставление права на добычу обставлено многими условиями: пользователем, например, может быть только российская организация; в соответствии со статьей 13 Закона о рыболовстве предусмотрена возможность принудительного прекращения этого права по вине его владельца; лицо, претендующее на получение такого права должно соответствовать определенным критериям и т.п. В рамках заложенного в Законе о рыболовстве исторического принципа такие ограничения оправданы. Введение же права на добычу в свободный оборот, то есть предоставление возможности владения таким правом любому лицу, не согласуется с этим принципом.
Кроме того, возникает ряд вопросов – не повлечет ли изменение существующей концепции прекращение бесплатного наделения рыбаков квотами, как изменятся подходы государства к поддержке отрасли и т.п.
Пока не готовы сказать, что в ближайшее время залог будет введен. Мы видим, что в этом есть необходимость, иначе рыбопромысловым компаниям сложно получать кредиты, сложно обновлять флот, поэтому работаем над соответствующими изменениями в законодательство, прорабатываем их с банками, наиболее активно со Сбербанком, который проявил заинтересованность в решении этой проблемы.
