Полный провал

СНИЗИЛИСЬ: вылов биоресурсов на 17,0%; экспорт рыбы на 26,2%; поступление налогов в бюджет РФ на 14,5%; объем производства рыбной продукции на 7,3%; прибыльность на 11,0%; налоговая отдача на рубль реализации на 7,1%; среднегодовая численность работников на 8,6%; число рыбохозяйственных организаций на 2,5%; налоговая отдача на рубль реализации на 7,1% и т.д. Рабочая группа проанализировала причины этого. Все дело в административных барьерах и боевом пограничном отряде ФСБ РФ.

ОБРАЩЕНИЕ

Генеральная Прокуратура Российской Федерации

Начальнику управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей

ПУХОВУ А.В.                    

г. Москва, ул. Б. Дмитровка, 15а

Рыбная отрасль является доминирующей в хозяйственной жизни Камчатского края и определяет направления и динамику развития многих других секторов экономики региона.

Исходя из приоритетов государственной политики в сфере рыболовства, целью государственной программы Камчатского края определено «создание условий для устойчивого развития рыбохозяйственного комплекса Камчатского края как основы экономики региона посредством сохранения, воспроизводства, рационального использования водных биологических ресурсов и обеспечения конкурентоспособности продукции камчатских производителей, доступной для населения страны».

Достижение поставленной цели предполагает решение основной задачи, - сохранение и увеличение ресурсной базы рыболовства в Камчатском крае, что создает условия для развития берегового рыбоперерабатывающего комплекса.

За период до 2013 года рыбопромышленники Камчатского края, ориентируясь на поставленные приоритеты, добились реальных успехов в восстановлении рыбохозяйственного комплекса, а именно:

-   Камчатский край занял лидирующие позиции по вылову водных биологических ресурсов, как среди регионов Дальневосточного федерального округа, так и России в целом;
-   в 2012 году Камчатский край являлся единственным из регионов Российской Федерации, где вылов водных биоресурсов превысил 1 миллион тонн, что составляло 70% от «доперестроечного» вылова, в то время как в других регионах этот показатель в два-три раза ниже;

-   объем инвестиций в основной капитал предприятиями отрасли составил более 8,0 млрд. рублей;

-   на побережьях полуострова построено 15 современных заводов;

-   на российских верфях построено 7 рыболовных сейнеров;

-   приобретено и модернизировано 2 транспортных судна, 1 СРТМ, 1 РС и 1 МРС;

-   наблюдалось положительное динамическое изменение других базовых показателей развития рыбохозяйственного комплекса.

К сожалению, по итогам 2013 года, отражено снижение практически всех показателей по сравнению с предыдущим годом:

-   вылов водных биологических ресурсов на 17,0%;

-   экспорт рыбной продукции на 26,2%;

-  инвестиции в основной капитал рыбохозяйственных организаций на 12,4%;

-   поступление налогов в консолидированный бюджет РФ на 14,5%;

-   объем производства рыбной продукции на 7,3%;

-   объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами на 8,0%;

-   прибыльность на 11,0%;

-   налоговая отдача на рубль реализации на 7,1%;

-   среднегодовая численность работников на 8,6%;

-   число рыбохозяйственных организаций на 2,5%;

-   налоговая отдача на рубль реализации на 7,1%.

Особую тревогу вызывает данная ситуация в связи с тем, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», наиболее значимыми критериями при указанной оценке эффективности деятельности являются такие показатели как объем инвестиций в основной капитал, оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, уровень безработицы в среднем за год, реальные располагаемые денежные доходы населения, оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, наблюдается полный «провал» по всем показателям по сравнению с предыдущими годами.

Выражая обеспокоенность, Губернатором Камчатского края сформирована рабочая группа по обеспечению повышения эффективности обслуживания судов рыбопромыслового флота в морском порту Петропавловск-Камчатский, которой поручено провести анализ и выявить причины сложившейся ситуации.

Анализируя причины происходящего, рабочая группа пришла к выводу, что ситуация спровоцирована прежде всего, неконструктивной позицией контрольно-надзорных органов в области пограничного контроля, а также имеющими место злоупотреблениями своими должностными полномочиями, создающими в итоге административный барьер экономическому развитию региона.

Это подтверждается, в частности, массовыми обращениями рыбопромышленных предприятий о том, что применение на практике пограничными органами принятого, для облегчения промысловой деятельности рыбодобывающих судов, постановления Правительства Российской Федерации от 05.09.2007 № 560 «О получении разрешения на неоднократное пересечение Государственной границы Российской Федерации...» приводит к обратному результату.

Рабочей группой выявлен ряд проблем, препятствующих проведению лососевой путины в 2014 году, и в целом, - осуществлению промышленного и прибрежного рыболовства в Камчатском крае, в связи с чем Региональное отраслевое объединение работодателей «Союз рыбопромышленников и предпринимателей Камчатки» (СРПК), обращалось в адрес Военного прокурора 310 военной прокуратуры гарнизона Соколова С.А., с просьбой о принятии мер прокурорского реагирования в целях их решения.

От Врио военного прокурора 310 военной прокуратуры гарнизона Самсонова М.Г. получен ответ (исх. №2/1188 от 03.07.2014), которым правоприменительная практика, сформированная Пограничным управлением ФСБ России по Камчатскому краю, признается организованной в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации. Разъясняется также, что в случае несогласия, ответ может быть обжалован военному прокурору ТОФ, а действия ПУ ФСБ по Камчатскому краю - в судебном порядке.

В то же время, мы понимаем, что обращение к военному прокурору Тихоокеанской флотилии не имеет перспектив всестороннего рассмотрения и объективного решения по причине того, что указанная проверка не будет взаимосвязана с экономическими интересами государства и предпринимателей, а будет исходить лишь из оценки действий должностных лиц пограничных органов, с учетом понимания правильности применения законов только этими органами, без их сопоставления с иным законодательством, направленным на развитие экономической деятельности в области рыболовства и прав российских рыбаков.

Поскольку в настоящее время Генеральной прокуратурой РФ проводится проверка по обращению Российского союза промышленников и предпринимателей, о наличии административных барьеров для предпринимателей в рыбной отрасли, во исполнение п. 12 Протокола совещания Правительства РФ от23.04.2014г. №ДМ-П11-34пр, об анализе наличия необоснованных и избыточных административных барьеров при осуществлении государственного контроля (надзора) в рыбохозяйственном комплексе, Союз рыбопромышленников и предпринимателей Камчатки решил обратиться с нижеследующими вопросами.

1. По вопросу прохождения судов, оформленных в пограничном отношении, Первым Курильским проливом.

С нашей точки зрения, российским законодательством предусмотрено пересечение границы в уведомительном порядке при прохождении Первым Курильским проливом, что с нашей точки зрения согласуется с положениями статьи 9 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации», согласно части 14 которой установлена возможность неоднократного пересечения государственной границы для судов, «...осуществляющих рыболовство, ... в случае ведения промысловой деятельности...»

За период существования Советского Союза, а позже Российской Федерации, российские суда, меняя районы промысла, следуя на промысел или возвращаясь с него через Первый Курильский пролив, осуществляли указанный проход в уведомительном порядке, что ни разу не вызывало никаких нареканий со стороны контролирующих органов, чем была сформирована хорошая морская практика в данном вопросе. Однако с конца 2013 года Камчатскими пограничниками объявлена война рыбопромышленным судам под флагом Российской Федерации, и они, используя, с нашей точки зрения, недоработку в российском законодательстве о государственной границе внезапно обрушились с санкциями за нарушения такого прохода, используя положения части 19 статьи 9 Закона о госгранице, которым установлено ограничение в виде: «...за исключением деятельности, связанной с использованием судов для рыболовства».

Более того, пограничный орган стал заниматься провокацией возбуждения административных дел по ст.18.1 КоАП РФ в ряде случаев, когда получая уведомление от капитанов судов о намерении пересечь границу свободным проходом через Первый Курильский пролив, заблаговременно, и рассматривая указанное пересечение как нарушение закона, пограничный орган бездействуя, не препятствует (не уведомляет о незаконности пересечения и т.д.), но выждав, когда судно совершит проход (вход и выход и территориального моря), возбуждает дела об административных правонарушениях в отношении капитанов судов и одновременно в отношении юридических лиц.

Считаем, подобные действия пограничного органа не только безнравственны, но и незаконны. Эти действия (бездействие) не отвечают требованиям ни требованиям о соблюдении режима государственной границы, ни ее неприкосновенности. Более того, они являются карательными в отношении предпринимателей, осуществляющих рыболовство в любом случае под постоянным контролем пограничного органа (пограничный орган знает обо всех передвижениях судов не только из получаемых писем от капитанов, но и в результате позиционного контроля за движениями судов с использованием систем ТСК), вынужденных неоднократно пересекать государственную границу.

2. По вопросу согласования порядка пересечения государственной границы РФ судами, занятыми на приемке лосося для обеспечения исполнения требований Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73/78)

В соответствии с требованиями приложения IV к Конвенции МАРПОЛ 73/78 сброс сточно-фекальных вод, мусора, пищевых отходов с борта судна производится на расстоянии более 12 миль от берега. Неисполнение данных требований влечет административную ответственность за загрязнение окружающей среды.

По мнению Врио Военного прокурора Самсонова М.Г., со ссылкой на судебную практику, требования Конвенции о сбросе сточных вод на расстоянии более 12 миль от берега не могут служить основанием для пересечения Государственной границы без прохождения пограничного и иных видов контроля.

Таким образом, для сброса отходов, по сути, предлагается следующая последовательность: сняться с приемки лососей, зайти в порт или портпункт, пройти пограничные и таможенные досмотры и оформления, выйти за 12 миль от берега, сбросить отходы, зайти в порт, подвергнуться пограничным и таможенным процедурам «открытия» границы, вернуться на приемку лососей (если путина еще не закончилась).

К сожалению, позиция пограничного органа и военного прокурора в этом вопросе оборачивается не в пользу рыбопромышленников: сброс в пределах 12 миль является нарушением природоохранного законодательства, выход для сброса за 12 миль - нарушение законодательства о государственной границе. Эта позиция не отвечает ни интересам рыбаков, ни юридических лиц, ни общества, ни государства.

3. По вопросу привлечения к административной ответственности капитанов судов и судовладельцев за нарушение правил пересечения государственной границы РФ транспортными судами, осуществляющими каботажные переходы между портами и осуществляющими рыболовство.

Согласно заключению Врио Военного прокурора Самсонова М.Г., со ссылкой на судебную практику, российское транспортное судно, следующее с рыбопродукцией из района промысла в российский порт, не имеет права неоднократного пересечения государственной границы в уведомительном порядке, поскольку осуществляет рыболовство в части транспортировки рыбопродукции, а частью 19 статьи 9 Закона о госгранице установлено ограничение: «. за исключением деятельности, связанной с использованием судов для рыболовства.».

При этом для каботажного плавания (из порта в порт) уведомительное неоднократное пересечение государственной границы Погрануправлением ФСБ России по Камчатскому краю допускается, а для транспортного судна вышедшего с целью собрать продукцию непосредственно в районе промысла - не допускается.

Это ведет к невозможности доставки перегруженной в море рыбопродукции в порты России, например Владивосток. Понимая абсурдность ситуации, пограничники придумали и пытаются настоять на некой процедуре «портовой очистки»: по их мнению, судно с грузом рыбопродукции должно зайти в ближайший порт, известить администрацию порта о каботажном переходе, и только после этого осуществлять транспортировку.

Однако при этом в порту вступают в действие органы Россельхознадзора, которые потребуют проведения ветеринарно-санитарной экспертизы и получения на груз ветеринарных сопроводительных документов, что занимает от семи до тридцати суток.

Указанные обстоятельства, связанные с пересечением границы транспортным судном в районах промысла или во взаимосвязи с ним, пограничным органом используются в целях возбуждения все новых и новых дел об административных правонарушениях в отношении как капитанов судов, так и юридических лиц - судовладельцев.

Такими действиями создается еще один административный барьер в экономическом развитии и рыболовстве.

4. По вопросу обеспечения исполнения государственной функции по контролю выгрузки водных биологических ресурсов вне морских портов (морских терминалов) Петропавловск-Камчатского морского порта

Ссылаясь на требования Постановления Правительства от 5.09.2007 года №560, Врио Военного прокурора Самсонов М.Г., пишет, что осуществление контроля выгрузки водных биоресурсов вне границ морского порта, в местах фактического расположения причальных сооружений рыбопромышленных предприятий не представляется возможным.

Такой подход, когда из нормативно-правовой базы выбирается то, что удобно, а то, что неудобно отбрасывается, недопустим.

Места доставки уловов на территории Камчатского края определены в соответствии с Федеральным законом от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и включают: морской порт Петропавловска-Камчатского с портпунктами, а вне границ морского порта - места фактического расположения причальных сооружений рыбопромышленных предприятий Камчатского края, осуществляющих прибрежное рыболовство, предназначенные для выгрузки уловов водных биологических ресурсов.

Контроль выгрузки уловов, в соответствии с п. 19 Приказа ФСБ России от 25 декабря 2012 г. N 675 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов», относится к административным процедурам Пограничного управления.

Пограничное управление ФСБ РФ по Камчатскому краю известило Министерство рыбного хозяйства Камчатского края об отказе в исполнении данной государственной функции, тем самым, рыбопромышленные предприятия Камчатского края оказались лишены возможности доставлять уловы водных биоресурсов на собственные береговые перерабатывающие мощности, расположенные вне границ морского порта, и вне населенных пунктов.

5. По вопросу отказа в выдаче разрешений на неоднократное пересечение государственной границы РФ юридическим лицам, допустившим нарушение законодательства Российской Федерации о государственной границе РФ

Действительно, в соответствии с подпунктом «в» пункта 7 Правил получения разрешения на неоднократное пересечение государственной границы Российской Федерации российскими рыбопромысловыми судами, осуществляющими промысел водных биологических ресурсов во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне и (или) на континентальном шельфе Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2007 г. N 560), основанием для отказа в выдаче такого разрешения является нарушение законодательства о государственной границе Российской Федерации, допущенное при осуществлении промысла водных биологических ресурсов капитаном российского судна или заявителем в течение года до даты обращения заявителя за получением разрешения.

Это основание используется Погрануправлением ФСБ России по Камчатскому краю исключительно в форме лишения права получить разрешение на неоднократное пересечение государственной границы на год всего флота юридического лица, а не только судна, допустившего нарушения, что значительно осложняет производственную деятельность рыбопромышленных предприятий, кроме того, противоречит пункту 19 Правил, поскольку:

Разрешение выдается на каждое судно по отдельности, и пунктом 19 Правил предусмотрено, что в случае аннулирования разрешения (в единственном числе) заявитель может обратиться в пограничный орган с заявлением о его повторной выдаче (в единственном числе) по истечении года с даты аннулирования, что ясно указывает на применение санкции в отношении отдельно взятого разрешения и в отношении отдельно взятого судна, допустившего нарушение.

6. По вопросу применения Постановления Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 23.07.2013 г. №3304/13 при оформлении пограничным управлением ФСБ России по Камчатскому краю разрешений на неоднократное пересечение государственной границы

Согласно требованиям статьи 9 закона о госгранице, судно имеющее разрешение на неоднократное пересечение границы, может и должно рассматриваться, как судно с «открытой» границей, поскольку ему:

-   запрещаются выход в открытое море заход в исключительную экономическую зону, в территориальное море, во внутренние морские воды иностранного государства, в иностранные порты,

-   осуществление без разрешения пограничных органов высадки (посадки) людей, выгрузки (погрузки) любых грузов, товаров, валюты, животных на иностранные суда,

-   а также на российские суда, в отношении которых осуществлен пограничный контроль.

Этими условиями полностью описан режим судна, не оформленного в пограничном отношении. В связи с этим избыточными и неправомерными являются требования, установленные Положением об осуществлении контроля в отношении российских рыбопромысловых судов, осуществляющих промысел водных биологических ресурсов во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне и (или) на континентальном шельфе Российской Федерации, получивших разрешение на неоднократное пересечение государственной границы Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2007 г. N 560), в отношении контрольно-проверочных мероприятий, принимая во внимание то обстоятельства, что для этих судов установлены законом вышеприведенные ограничения, такие как досмотр и личный досмотр.

В любом случае, заявителем, согласно Правил, должно являться судно или судовладелец, именно это создает эффективные производственные условия, в том числе и при осуществлении совместной деятельности. Если

Пограничные органы не могут или не хотят обеспечивать при этом контрольно-проверочные мероприятия, это не должно становиться причиной устанавливать заявителем на получение разрешения владельца квоты на добычу.

7. По вопросу доставки уловов прибрежного рыболовства на территорию прибрежного субъекта (Камчатского края)

Федеральный закон от 20.12.2004 года №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» предусматривает возможность пользователям, осуществляющим прибрежное рыболовство, выбрать два способа использования улова: - 1 - доставить улов на территорию прибрежного субъекта Российской Федерации, где из него может быть изготовлена продукция, либо - 2 - использовать улов на судне в разрешенном Правительством Российской Федерации месте (соответствующее постановлением имеется).

Однако позиция Погрануправления ФСБ России по Камчатскому краю заключается в том, что, даже после изготовления продукции из улова, эта продукция подлежит все равно доставке на территорию прибрежного субъекта России, при этом пограничный орган ссылается на то, что даже выпущенная продукция продолжает оставаться уловом. Этому утверждению, к сожалению нельзя противопоставить какие-либо нормы законов в связи с тем, что как следует из законодательства вопрос когда улов перестает быть уловом и должен считаться продукцией должен быть разъяснен в Техническом регламенте, которого до настоящего времени нет.

На отсутствие Технического регламента имеется ссылка и в некоторых ответах Администрации Президента России в адрес одного из рыбодобывающих предприятий. Тем не менее, в связи с неурегулированностью указанного вопроса пограничные органы иных субъектов не предъявляют претензий в указанном вопросе, но Погрануправление ФСБ России по Камчатскому краю занимает исключительно обвинительную позицию в этом в отношении рыбаков.

Принимая во внимание изложенного, просим Вас:

- рассмотреть каждый из поставленных выше вопросов, так как считаем, что действия по каждому из них со стороны пограничного управления ФСБ РФ по Камчатскому краю нарушают конституционные права граждан, занимающихся рыболовством, существенно затрагивают вопросы экономического развития отрасли и Камчатского региона, влекут создание различных административных барьеров, которые в свою очередь могут явиться и причиной разного рода коррупционных действий, злоупотреблений различными должностными лицами своих полномочий, и подрыва экономического развития государства в целом.

- принять меры прокурорского реагирования в отношении должностных лиц пограничного управления ФСБ России по Камчатскому краю в целях правильного и обоснованного применения ими законодательства в отношении лиц, ведущих промысловую деятельность, а также исключения провокационных действий (бездействия), приводящих к совершению административных нарушений рыбаками, и прекращению действий, свидетельствующих об искусственной погоне в повышении количества выявленных правонарушений, так как указанная практика в большей части свидетельствует не о нарушениях, допускаемых рыбаками (рыбаки выработали практику и добросовестности и понимания закона, никогда не стремятся нарушать закон), а об ухудшении выполнения своих обязанностей должностными лицами пограничного органа, бездействии в области профилактики правонарушений, отсутствия желания конструктивно взаимодействовать с рыбаками, влиять на совершенствование и развитию законодательства в интересах граждан, общества и государства.

В случаях законодательной неурегулированности в каких-либо вопросах, просим принять меры к изменению действующего законодательства с целью совершенствования развития рыбной отрасли, ликвидации административных барьеров, в том числе связанных с использованием законодательства о государственной границе.

О принятых мерах просим сообщить в наш адрес письменно.

С уважением,

Председатель СРПК     Тимошенко С.В.